來源:李永生編輯


隨著2.15萬億的新增地方政府專項債務額度的逐步下達,地方政府專項債券管理改革也在穩步推進之中,在專項債券發行與項目嚴格一一對應的基礎上,推動債券資金使用與項目管理、償債責任相匹配已成當前專項債券管理改革的重點工作之一。為了實現這一目標,各地均加強了項目收益與融資自求平衡專項債券(以下簡稱“項目收益專項債”)這一債券品種的發行準備工作,探索如何創新和豐富項目收益債券品種,將更多的專項債券額度向基準設施補短板的重點領域引導,提高項目收益債資金的使用效率和精準度,具有重要的現實意義。

一、哪些領域項目可通過專項債券融資?

根據《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(以下簡稱“《通知》”)要求,可發行收益和融資自求平衡專項債券的項目應滿足的以下要求:一是項目應屬于公益性事業領域,需要由政府提供的基礎設施或社會事業;二是可以產生反映為政府性基金收入或專項收入的持續穩定的收益;三是項目產生的現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模。

目前,除土地儲備、收費公路和棚戶區改造等財政部試點品種外,在軌道交通、污水處理、環境治理、鄉村振興、旅游、教育、醫療、供水、片區開發、市政工程、土地整理等領域已成功發行了十余個項目收益債創新品種,基本形成了“3+X”的項目收益專項債品種體系。

二、哪些項目更容易通過專項債券融資?

1、鄉村振興、生態環保等補短板重點領域。

為加大基礎設施領域補短板力度,根據《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》的要求,未來將優先在重大區域發展以及鄉村振興、生態環保、保障性住房、公立醫院、公立高校、交通、水利、市政基礎設施等領域選擇符合條件的項目,積極探索試點發行項目收益專項債券。

2、在建項目或已滿足開工條件的項目。

為提高專項債券資金使用的精準度,地方政府將專項債券資金優先用于在建項目,以緩解政府資金壓力,防止出現政府項目拖欠工程款現象。例如《陜西省地方政府項目收益與融資自求平衡專項債券管理暫行辦法》規定:項目收益債券募集資金投資項目原則上應為已開工項目,未開工項目應符合開工條件,并于債券發行后三個月內開工建設。

3、項目資本金及其他建設資金來源已落實到位的項目。

除債券資金外,擬發行債券項目的資本金及其他建設資金來源應落實到位,其中投資項目資本金比例需符合國務院關于項目資本金比例的要求,并根據項目實施進度計劃足額及時到位,其他資金來源應提供相關依據。

三、債券發行的期限結構如何設置?

2015年4月,財政部發布《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》,規定:專項債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年。2018年5月發布的《財政部關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》進一步放寬的專項債券的期限設置,明確“公開發行的普通專項債券,增加15年、20年期限”。因此專項債券供包括1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年和20年等八種,各地可按照相關規定,充分結合項目建設運營周期、資金需求、項目對應的政府性基金收入和專項收入情況、債券市場需求等因素,合理確定專項債券期限。

截止2019年2月上旬,已發行的88只項目收益專項債創新品種中,債券期限大多在5-10年,共82只,占比約93.18%,期限超過10年的共5只,占比約5.68%。值得一提的是,2018年雄安新區建設專項債券(三期)的發行期限為30年期,在實踐上對專項債券的期限做了進一步的突破。

四、用于償還債券本息的項目收入包括哪些?

根據《通知》規定,專項債券的償還資金來源應為項目對應的政府性基金收入或專項收入,其中根據財政部制定的《2017年政府收支分類科目》的有關表述,專項收入是指納入公共預算管理的具有專項用途的非稅收入,包括排污費收入、水資源費收入、教育附加費收入等。因此專項債券的還款來源既包括項目對應的政府性基金預算收入,也包括公共預算收入中的專項收入。

在項目收益專項債發行實踐中,也大量存著創新做法,主要表現為:一是將項目對應的直接收入擴大到間接收入。如2018年成都市錦江綠道專項債券(一期),將項目周邊的土地溢價收入、報建費收入等間接收入納入到償債資金范圍。二是以國有企業經營收入作為“專項收入”。如2018年珠江三角洲水資源配置工程專項債券(一期),收益來源為廣東粵海珠三角供水有限公司的供水經營收入;2017年深圳市(本級)軌道交通專項債券(一期),收益來源為深圳市地鐵集團有限公司的票務收入、站內資源開發收入、物業出讓收入等。三是以政府撥款或政府補助作為“專項收入”。如2018年陜西省省級教育類項目收益專項債券(一期),募資用于十所高校建設項目,收益來源包括教育事業收入及其他收入等;2018年四川省綿陽市游仙經濟開發區專項債券(一期)的收益來源包括土地成本返還、土地收入返還收入等。

上述償債項目收入創新做法,雖然存在不規范的問題,但符合各地公益性項目的建設管理實踐,且目前相應債券已經在財政部備案并成功發行,不失為在專項債券發行試點過程中的有益嘗試。

五、項目實施主體如何選擇?

作為地方政府債券資金的使用方及公益性項目的實施者,項目實施主體原則上應為政府部門或事業單位,如收費公路專項債券對應項目實施主體為政府交通運輸部門,土地儲備專項債券對應項目的實施主體為國土資源部門下的土地儲備機構,屬于事業單位。

然而,在實際債券發行過程中,也存在著實施主體擴大化的情況,主要表現為將地方國有企業經常作為項目實施主體,負責債券募投項目的投資、建設和運營。如2017年深圳市(本級)軌道交通專項債券(一期)對應項目的實施主體為深圳市地鐵集團有限公司;2018年廣東?。ū炯叮┲榻侵匏試磁渲霉こ套ㄏ鈁ㄒ黃冢┒雜ο钅康氖凳┲魈邐愣梁K窆煞縈邢薰?。

六、債券融資計劃如何安排?

根據現行的政策要求,單只項目收益專項債可對應單一項目發行,也可對應多個項目集合發行,同時單個項目也可分期發行不同期限的債券。因此,對于債券融資計劃具有以下三種模式:

1、單項目單一融資計劃。適合建設期短、資本金充足、融資額小、經營收入穩定的項目。如2018深圳市光明區保障性住房項目:總投資5.97億元,其中項目資本金4.97億元,債券融資額度1億元,項目建設期3年,收入來源為保障房出租收入。

2、多項目單一融資計劃。適合在省市區域內同類型項目多(常見醫療、教育類項目)、單個項目融資額小的項目。如2018陜西省省級教育類項目:總投資51.54億元,其中項目資本金38.53億元,債券融資額度13億元,項目涵蓋延安大學等10個高校的基建項目及1項設備購置項目。

3、單項目復合融資計劃。適合融資需求大、建設時間長、項目運營初期收益支撐能力弱的項目。如2018廣東省珠江三角洲水資源配置工程項目:總投資320.90億元,其中項目資本金178.34億元,債券融資額度142.57億元,項目規劃2018-2033年共發行5年期債券3只,7年期債券2只,10年期債券5只,其中運營期內發行的40億元債券用于償還先期到期的債券。

2018年8月以來,項目收益專項債的發行力度持續加大,債券品種不斷豐富,部分債券在項目建設內容、項目收入來源和實施主體等方面進行了創新和突破。然而,在國家鼓勵發行專項債券的大勢面前,也要做好債券的監督管理和風險防控,不能把項目收益債隨意泛化使用,切勿出現泥沙俱下的現象。地方政府可通過引入第三方機構參與債券發行準備工作,提高債券管理的專業化程度,在債券限額內提高資金使用的效率和合規性,從而促進政府債券市場的規范發展。

 

2019年04月18日

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